Zorgplichten voor handelaren in levensmiddelen

November 2022

Wij komen helaas soms tegen dat handelaren in levensmiddelen niet op de hoogte zijn van de uitgebreide voedselveiligheidsregels die voor hen gelden. "Wij zijn geen producent", "Wij komen niet in contact met de levensmiddelen" of "Wij zijn slechts handelaren". Bepaalde verplichtingen gelden echter voor alle exploitanten van levensmiddelenbedrijven. Aangezien de contractuele en publiekrechtelijke risico's van niet-naleving en incidenten groot zijn, en de Nederlandse autoriteiten zich steeds meer richten op deze 'tussenpersonen', is het tijd voor een overzicht van de belangrijkste voedselveiligheidsregels voor handelaren in levensmiddelen.

Voedselveiligheid; algemene taken
De levensmiddelensector is één van de meest gereguleerde sectoren in Europa. De regelgeving vloeit grotendeels voort uit tientallen EU-verordeningen en richtlijnen, met als basis de algemene verordening inzake voedsel- en voederveiligheid (EU) 178/2002 en de hygiëneverordeningen voor levensmiddelen (van dierlijke oorsprong) (EU) 852/2004 en 853/2004. Deze regels zijn verankerd in de Nederlandse nationale regelgeving, voornamelijk via de Warenwet en de Wet dieren.

De EU- en nationale voedselveiligheidsvoorschriften bevatten verschillende zorgplichten die van toepassing zijn op elke exploitant van een levensmiddelenbedrijf die activiteiten verricht in verband met enig stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen. Dit is iedereen – from farm to fork – die zich bezig houdt met levensmiddelen. Hieronder vallen ook handelaren of aanbieders van opslag/logistiek.

Natuurlijk zijn niet alle regels op iedereen van toepassing, maar een aantal algemene zorgplichten in elk geval wel. De belangrijkste regels hebben betrekking op het in de handel brengen van veilig voedsel (art. 14 Verordening (EU) 178/2002), controle op de naleving van de voedselvoorschriften (art. 17 Verordening (EU) 178/2002), traceerbaarheid binnen 4 uur (art. 18 Verordening (EU) 178/2002) en adequaat incidentenbeheer (art. 19 Verordening (EU) 178/2002). Bovendien moeten de meeste exploitanten van levensmiddelenbedrijven krachtens de hygiëneverordeningen (EU) 852/2004 en 853/2004 geregistreerd of erkend zijn door de bevoegde autoriteiten en een zogenoemd HACCP-plan in hun organisatie opnemen.[1] Vooral bij de handel in verse producten zoals vlees en zuivel moet een plan een gedetailleerde reeks specifieke hygiënemaatregelen bevatten, zoals regels over naleving van microbiologische criteria voor levensmiddelen, naleving van de voorschriften inzake temperatuurbeheersing, handhaving van de coldchain en regelmatige bemonstering en analyse om na te gaan of de levensmiddelen voldoen aan de specifieke voorschriften inzake bijvoorbeeld: microbiologie, verontreinigingen, residuen, houdbaarheidsdata, materialen die met levensmiddelen in aanraking komen of etikettering.

Om de risico's van het specifieke levensmiddelenbedrijf volledig te begrijpen, om passende maatregelen te nemen om de voedselveiligheid te waarborgen, incidenten en audits af te handelen en de snel veranderende wetgeving na te leven, beschikken grote levensmiddelenbedrijven over specifieke infrastructuur, bestaande uit intern of extern personeel voor voedselveiligheid, zoals QHSE-specialisten (Quality, Health, Safety and Environment) of QA-managers (Quality Assurance (QA), specifieke software, commerciële auditbedrijven, enz. Deze dragen dan ook vaak zorg voor het opstellen en implementeren van dit HACCP-plan.

Klachten- en incidentenbeheer
Hoewel goede naleving en betrouwbare leveringsketens klachten en incidenten kunnen voorkomen, komt het regelmatig voor dat een exploitant van een levensmiddelenbedrijf te maken krijgt met klachten en incidenten die worden veroorzaakt door een oorzaak die buiten zijn macht ligt. Elke exploitant van een levensmiddelenbedrijf heeft zijn eigen verantwoordelijkheid in het kader van de regelgeving inzake voedselveiligheid. Hoewel contractuele afspraken essentieel zijn om de (financiële) gevolgen van een incident op te vangen, zal een exploitant van een levensmiddelenbedrijf vanuit het oogpunt van de regelgeving maatregelen moeten nemen, ongeacht de bron of oorzaak van het incident. Op grond van de EU- en nationale regelgeving inzake voedselveiligheid moeten exploitanten van levensmiddelenbedrijven ten minste:

(i) een systeem van officiële controles handhaven (met inbegrip van openbare communicatie over de veiligheid en de risico's van levensmiddelen en diervoeders, de veiligheid van levensmiddelen en diervoeders bewaken en andere activiteiten met betrekking tot het controleren van alle stadia van de productie, verwerking en distributie (artikel 17 van Verordening (EG) nr. 178/2002);

(ii) in staat zijn om binnen 4 uur ’one-step-back’ en ’one-step-forward’ traceerbaarheidsinformatie te verstrekken (art. 18 Verordening (EU) 178/2002);

(iii) maatregelen nemen indien de exploitant van een levensmiddelenbedrijf van mening is of redenen heeft om aan te nemen dat een levensmiddel niet aan de eisen voldoet of gevaarlijk is, hetgeen het publiekelijk of stilzwijgend terugroepen van producten kan omvatten (art. 19 Verordening (EU). Ook deze maatregelen moeten binnen 4 uur officieel aan de bevoegde autoriteiten (in Nederland: de NVWA) worden gemeld.

Vereiste publiekrechtelijke toestemmingen
Welke publiekrechtelijke toestemmingen vereist zijn, hangt sterk af van de activiteiten en de rol van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf en het betrokken product. De meeste bedrijven die te maken hebben met levensmiddelen zullen in ieder geval een registratie bij de bevoegde autoriteiten (NVWA) moeten hebben op basis van art. 5 Verordening inzake levensmiddelenhygiëne (EU) 852/2004, terwijl levensmiddelenbedrijven die te maken hebben met producten van dierlijke oorsprong waarschijnlijk zullen moeten worden erkend op grond van Verordening (EU) 853/2004. Soms zullen specifieke producten specifieke erkenningen vereisen, zoals biologische levensmiddelen, vlees van bedreigde diersoorten of van specifieke herkomst dat met bepaalde dierziekten te maken heeft.

Toezicht- en handhavingsklimaat
Het toezicht op en de handhaving van de toepasselijke conventionele voedselveiligheidswetgeving is in handen van de Nederlandse (NVWA) en Europese voedselveiligheidsautoriteiten. Er is geen systeem van regelmatige – bijvoorbeeld standaard jaarlijkse – inspecties; de autoriteiten komen steekproefsgewijs langs of na incidenten of klachten. Aangezien de Nederlandse autoriteiten over beperkte mankracht beschikken, ligt in onze ervaring de nadruk van hun toezichtsinspecties de laatste tijd vooral op ’ketenverantwoordelijkheid’ en ’controle’ die de exploitanten van levensmiddelenbedrijven zelf doen. Met name de inspecties bij handelaren zijn in onze ogen toegenomen, waarschijnlijk omdat zij gewoonlijk het midden van een keten van leveranciers vormen. Als er overtredingen worden geconstateerd, beginnen de autoriteiten meestal met waarschuwingen en kleine boetes en zij intensiveren de handhaving als het bedrijf geen (tijdige) maatregelen neemt. Uiteindelijk kan de handhaving van de voedselnaleving de vorm aannemen van (tijdelijke) sluiting van het bedrijf, punitieve handhaving met boetes tot 10% van het jaarinkomen, en tenslotte vervolging van individuele directeuren van overtredingen. Reden genoeg om compliance met voedselveiligheid hoog in het vaandel te hebben staan.

Effect op verzekering en contractvoorwaarden
Aangezien een exploitant van een levensmiddelenbedrijf publiekelijk verantwoordelijk kan worden gesteld voor het nemen van uitgebreide en kostbare maatregelen of aansprakelijk kan worden gehouden voor de kosten van schade, rejection of recalls, ook al treft hij geen schuld, is het belangrijk het (financiële) risico te begrijpen en daar op passende wijze mee om te gaan. Dit kan bijvoorbeeld door: a) contractuele regelingen (denk met name aan clausules inzake gevolgschade, clausules inzake beperking van aansprakelijkheid, exoneraties, arbitrageclausules en contractuele klachtvoorwaarden), of b) door een passende verzekering.

* * *

[1] HACCP is een risico-inventarisatie voor voedingsmiddelen en staat voor Hazard Analysis and Critical Control Points. Bedrijven die voedsel produceren of verwerken moeten mogelijke risico’s met betrekking tot de verwerking van voedingsmiddelen en veiligheid van eten, beschrijven in een voedselveiligheidsplan.