Wederexport en terugzending van met etyleenoxide verontreinigd sesamzaad

Februari 2021

Importeurs en handelaren in sesamzaad(producten) vragen zich af of zij met etyleenoxide-verontreinigde partijen moeten vernietigen of dat zij de partijen kunnen terugsturen naar het land van herkomst of ook kunnen doorsturen aan een land waar de eisen minder streng zijn. “En maakt het dan uit of de partijen al ingeklaard waren of niet?” “En hoe fors de overschrijding van de MRL is geweest?” zijn vragen die ook opkomen. De NVWA stelt zich, na overleg met Brussel, op het standpunt dat (weder)export simpelweg niet kan, blijkt uit een mailing van een branchevereniging: “Na overleg met de afdeling Juridische Zaken is duidelijk geworden dat het terugsturen naar de leverancier in India van partijen sesamzaad met ethyleenoxide gehaltes boven de MRL niet mogelijk is. De Europese levensmiddelenwetgeving (artikel 12 van de Algemene Levensmiddelen Verordening, (EG) Nr. 178/2002) laat het terugsturen van schadelijke partijen naar het land van herkomst niet toe.”
Op basis van de Engelse, geconsolideerde versie van de Europese regelgeving, de preambule en het zogenoemde Guidance Document lijkt het antwoord genuanceerder te zijn, waarbij het antwoord ook van geval tot geval zal verschillen. Het tij lijkt overigens weer wat gekeerd bij de NVWA en de Brussel.

Artikel 12 Voedselveiligheidsverordening 178/2002
De juridische basis van voor het wel of niet mogen (weder)uitvoeren van levensmiddelen uit de EU luidt: “Uit de EU uitgevoerde of wederuitgevoerde levensmiddelen en diervoeders om in een derde land in de handel te worden gebracht, dienen te voldoen aan de toepasselĳke voorschriften van de levensmiddelenwetgeving […]”. Oftewel, ook producten die bestemd zijn voor de niet-EU markt dienen in beginsel aan de Europese wet- en regelgeving, en dus ook aan de strenge MRL-waarden voor etyleenoxide in sesam, te voldoen. Er zijn echter in dit artikel ook twee uitzonderingen opgenomen. De eerste uitzondering is dat de hoofdregel niet geldt als er een andersluidend verzoek van de autoriteiten van het land van invoer is of andersluidende bepalingen in de wetgeving, voorschriften, normen, gedragscodes en eventuele andere wettelĳke en bestuursrechtelĳke maatregelen van het land van invoer. Dus als het land van invoer andere wettelijke normen heeft, dan is (weder)uitvoer mogelijk zolang het product aan die normen voldoet. Zijn die wettelijke bepalingen er niet? Dan is er nog een andere uitzondering: levensmiddelen of diervoeders mogen ook worden (weder)uitgevoerd indien de bevoegde autoriteiten van het land van bestemming daarmee uitdrukkelĳk hebben ingestemd, na volledig geïnformeerd te zĳn over de redenen waarom en de omstandigheden waaronder de betrokken levensmiddelen of diervoeders in de EU niet in de handel konden worden gebracht. Let wel: van deze uitzondering mag géén gebruik worden gemaakt als de levensmiddelen schadelijk zijn.

Ratio achter artikel 12 Voedselveiligheidsverordening 178/2002
Hoewel het Guidance Document van de Europese Commissie bij Verordening 178/2002 niet de kracht van een wet of verordening heeft, is het wel een belangrijk document bij het uitleggen van de Voedselveiligheidsverordening. De gedachte achter artikel 12 van de Voedselveiligheidsverordening is tweeledig: 1) producten die in EU zijn geproduceerd en worden uitgevoerd of buiten de EU zijn geproduceerd en worden wederuitgevoerd moeten ofwel voldoen aan de Europese regelgeving, ofwel aan de buitenlandse (artikel 12 lid 1 eerste alinea) en 2). De EU wil geen ‘voedselcrisis’ elders in de wereld veroorzaken (artikel 12 lid 1 tweede alinea). In het Guidance document staat over dat laatste namelijk: “In all other circumstances, food and feed can only be exported or re-exported, if the importing country has expressly agreed. The rationale of this provision is to prevent the “exportation” of crisis. When a new risk arises, not all countries are likely to have set up relevant safety requirements to prevent this risk. As such, (re)exportation of food and feed must be subject to the express agreement of the competent authorities of the country of destination and only after these authorities have been fully informed of the reasons for which the food or feed concerned could not be placed on the Community market. However, even where there is express agreement of the importing country, food that is considered injurious to health or feed that is considered unsafe may in no event be exported or re-exported.” Dat wordt ook bevestigd door par. 24 van de preambule bij de Voedselveiligheidsverordening.
Ook over de reikwijdte en toepassing van artikel 12 van de Voedselveiligheidsverordening is het Guidancedocument (p. 34) duidelijk: “The scope of Article 12 is limited to food/feed produced within the EU (exported) or food/feed that has been put on the EU market after having been imported (re-exported) including food/feed that has been allowed to enter the Community, pending the results of sample border screening. However, this Article does not apply to feed and food rejected at the external border of the EU.” Het gaat dus om levensmiddelen die in de EU zijn geproduceerd of levensmiddelen die buiten de EU zijn geproduceerd, maar die reeds in de handel zijn gebracht in de EU. Als levensmiddelen worden afgekeurd voordat deze in de EU handel zijn gebracht, moet worden gekeken naar de regels daarvoor in de Controleverordening 2017/625.

Bevoegdheden tot terug- of doorzending aan de EU-grens
Zoals gezegd is artikel 12 van de Voedselveiligheidsverordening dus slechts van toepassing op producten die in de EU zijn geproduceerd en producten die buiten de EU zijn geproduceerd, maar bij afkeuring al in de handel zijn gebracht. Voor een product dat nog niet is ingeklaard moet gekeken worden naar afdeling III “Actie bij vermoeden van niet-naleving en bij niet-naleving ten aanzien van dieren en goederen die de Unie binnenkomen” van Hoofdstuk V van de Controleverordening dat luidt “HOOFDSTUK V Officiële controles van dieren en goederen die de Unie binnenkomen”. Dit hoofdstuk geeft regels voor de autoriteiten hoe zij moeten/kunnen handelen op het moment dat zij aan de buitengrens een vermoeden hebben van niet-naleving van de EU-regels. In het bijzonder wijs ik op artikelen 66 en 67. Artikel 66 geeft namelijk – kortgezegd – de procedure en mogelijkheden wanneer er sprake is van “non-compliance”, daarin staat dat een overheid kan kiezen uit: vernietiging, doorzending of bijzondere bewerking. In artikel 66 vierde lid staat: “Wanneer de bevoegde autoriteit de exploitant gelast een of meer van [hiervoor] genoemde acties te ondernemen, kan die bevoegde autoriteit uitzonderlijk toestaan dat de actie slechts ten aanzien van een deel van de zending wordt ondernomen, op voorwaarde dat de gedeeltelijke vernietiging, terugzending, speciale behandeling of andere maatregel a) de naleving garandeert; b) geen risico vormt voor de gezondheid van mensen, dieren of planten, […], en c) de werking van de officiële controles niet verstoort.” Artikel 67 geeft daarentegen aan hoe de overheid dient te handelen als er sprake is van een “risk”; daarin wordt de optie van doorzending of terugzending niet genoemd. Je komt dus pas toe aan de mogelijkheid van doorzending van artikel 72 van de Controleverordening op het moment dat er geen “risk” bestaat en het product aan de buitengrens staat. Risk wordt overigens gedefinieerd als: “‘risk’ means a function of the probability of an adverse effect on human, animal or plant health, animal welfare or the environment and of the severity of that effect, consequential to a hazard;” dit komt enigzins overeen met schadelijk uit de Voedselveiligheidsverordening.

Genuanceerd beeld
Voor de beantwoording van de vraag of (weder)uitvoer of terug- of doorzending van verontreinigd product mogelijk is moet dus gekeken worden naar de volgende aspecten:

Is het product schadelijk / vormt het een ‘risk’ voor de gezondheid?
Is het product geproduceerd in de EU of buiten de EU?
Als het product is geproduceerd buiten de EU, is het al op de Europese markt?
Naar welk land wordt het product terug- of doorgestuurd?
Welke regels gelden daar?
Zijn er bijzondere verzoeken of toestemmingen van de autoriteiten?

Het is m.i. goed mogelijk om een partij sesamzaad, met een zeer beperkte overschrijding van de MRL die in de EU geldt en daardoor niet-schadelijk is, (weder) uit te voeren naar een land waar de regels minder streng zijn, als het product aan die regels voldoet. Ook wanneer een dergelijke partij aan de buitengrens van de EU is ‘tegengehouden’ door de importeur zelf – bijvoorbeeld na zorgvuldig testen – heeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om terugzending toe te staan.

Laatste stand van zaken
Inmiddels begrijpen wij dat de Europese Commissie op 22 januari jl. een standpunt kenbaar heeft dat retourzendingen en (weder)export naar derde landen van sesamzaad verontreinigd met ethyleenoxide, mogelijk is op basis van artikel 12 van de ALV.

De conclusie van de Europese Commissie luidt:

“The first sub-paragraph of Article 12 (1) of Regulation (EC) No 178/2002 on “Food and feed exported from the Community” provides that food and feed exported or re-exported to third countries comply with EU rules or with legislation/standards of the importing country. […] This provision thus allows re-export of food and feed that is compliant with rules established by the importing country.”

Ook uit deze tekst blijkt dus dat niet alleen uitvoer van goederen die al in de EU op de markt waren, maar ook de wederuitvoer mogelijk is van goederen die nog niet op de EU-markt waren gebracht. Het is wel de verantwoordelijkheid van de bedrijven om aan te kunnen tonen dat aan deze voorwaarden wordt voldaan. Dat was altijd al zo. De NVWA verzoekt bedrijven om de NVWA te informeren als ze van plan zijn om sesamzaad verontreinigd met ethyleenoxide te exporteren en wat het land van bestemming is. Echter, hebben we inmiddels ook signalen binnen gekregen dat deze boodschap nog niet overal bij de NVWA / Douane is doorgekomen en dat het soms nog steeds lastig is de partijen te exporteren.