Vergroening vervoer; COP26/MEPC 77 en het onverminderde belang van regionale & commerciële initiatieven

December 2021

De verwachtingen waren hoog gespannen. In november 2021 was er de kans tijdens COP26 en MEPC 77 verdere concrete wereldwijd geldende regelgeving vast te stellen om de broeikasgasuitstoot in het internationale vervoer aanzienlijk te beperken. De realiteit bleek weerbarstiger. COP26 noch MEPC 77 leidde tot harde, wereldwijde afspraken voor emissiebeperking in het transport. De bijeenkomsten waren echter niet zonder belang. Wat is er afgesproken? En hoe gaat het verder?

Achtergrond 

Na een jaar uitstel door Covid-19, vond in november 2021 de wereldwijde klimaatconferentie, de United Nations Climate Change Conference (“COP26”), plaats in Glasgow. Kort daarna kwam ook de Maritime Environment Protection Committee van de IMO, de regelgever van de internationale scheepvaart, bijeen (“MEPC 77”). Tijdens deze gelegenheden hadden de VN respectievelijk de IMO en hun lidstaten de gelegenheid om verdere bindende kaders voor emissiereductie vast te stellen, onder meer voor het vervoer. Waar bij de Overeenkomst van Parijs de internationale doelen gesteld waren[1], moest Glasgow duidelijke(r) richting geven over hoe die doelstellingen te verwezenlijken. Op scheepvaartgebied zijn de doelen van de IMO weinig ambitieus.[2] In het afgelopen jaar is door marktpartijen hard aangedrongen op aanscherping van de doelen en concrete kaders om die doelen te verwerkelijken.[3]

De noodzaak is evident. Een VN-rapport uit september 2021 rekende voor dat de huidige nationale doelstellingen onder de Overeenkomst van Parijs aanzienlijk tekortschieten. Samen leiden deze tot een 2,7ºC temperatuurstijging aan het eind van de éénentwintigste eeuw[4], in plaats van de gewenste maximale stijging van 1,5ºC. Het vervoer is in de EU verantwoordelijk voor ruim 25% van de broeikasgasuitstoot en daarmee een belangrijke vergroeningskandidaat.[5] Het emissieaandeel van de internationale scheepvaart bedraagt ongeveer 3% van de totale wereldwijde uitstoot, ongeveer dat van heel Duitsland.[6]

Wat zijn de belangrijkste uitkomsten van COP26 en MEPC 77 voor het vervoer?

COP26

Algemene afspraken

In algemene zin kwamen de COP26-lidstaten in het ‘Glasgow Climate Pact’ overeen dat wordt vastgehouden aan de doelstelling van de Overeenkomst van Parijs, waaronder een beperking van de opwarming van de aarde bij voorkeur tot 1,5ºC en maximaal tot 2ºC.[7] De lidstaten moeten volgend jaar aangescherpte nationale plannen indienen om tot de benodigde verdere reductie te komen.[8] Aannemelijk is dat het vervoer als bron van aanzienlijke vervuiling in de nationale plannen zal worden meegenomen, voor zover dat niet al is gebeurd.[9] In haar ‘Fit for 55’-pakket heeft de Europese Commissie al de nodige voorzetten gegeven.  

Vergeleken met eerdere COPs, kreeg het transport tijdens COP26 een record aan aandacht en initiatieven.[10] Voor het vervoer is COP26 (concreet) relevant door de gemaakte afspraak dat het gebruik van kolen (en daarmee het vervoer ervan) zal worden teruggedrongen en inefficiënte subsidies op fossiele brandstoffen zullen worden uitgefaseerd.[11] De prijs van fossiele brandstoffen zal daardoor op termijn stijgen.

Deelafspraken

Relevant zijn verder de door afzonderlijke nationale staten en marktpartijen in wisselende samenstelling gemaakte deelafspraken.

Zo sloten 110 staten de “Global Methane Pledge”.[12] Afgesproken is daarin om de mondiale uitstoot van methaan, na CO2 het belangrijkste broeikasgas, in 2030 met ten minste 30% te hebben gereduceerd ten opzichte van 2020.[13] Het vervoer is een aanzienlijke bron van methaanuitstoot, onder meer door gebruik van LNG. De methaanuitstoot vertoont een stijgende lijn. Uit IMO’s vierde broeikasgasstudie volgt dat de methaanemissies in de periode van 2012 tot 2018 in de scheepvaart met ruim 150% zijn toegenomen.[14] In de markt is betoogd dat de pledge kan leiden tot een groener gebruik van LNG, omdat meer ingezet zal worden op het beperken van het weglekrisico.[15] De Global Methane Pledge is echter niet bindend. Bovendien hebben grote uitstoters als China, Rusland en India zich er niet aan gecommitteerd.

Ook is er op scheepvaartgebied de tussen ruim twintig landen en marktpartijen tot stand gekomen “Clyde Bank Declaration for Green Shipping Corridors”.[16] Afgesproken is dat de deelnemers zich in zullen zetten voor ‘groene scheepvaartcorridors’. Concreet is de bedoeling dat er zero-emissie routes worden opgezet tussen twee of meer havens. Daartoe is de ontwikkeling nodig van expertise, technologie en haveninfrastructuur. Halverwege dit decennium zouden er minstens zes van zulke trajecten moeten zijn gerealiseerd. Aannemelijk is dat de eerste routes de ijzererts van Australië naar Japan en containervervoer van Azië naar Europa zullen betreffen.[17]

Verder zijn er deelakkoorden gesloten voor het vervoer over de weg. Afgesproken is daarin onder meer door Nederland dat alle nieuwe auto’s en busjes wereldwijd in 2040 uitstootvrij moeten zijn.[18] In leading markets ligt de deadine vijf jaar eerder, dus in 2035. Voor zwaardere wagens, de ‘medium- and heavy- duty vehicles (MHDV’s), is een Memorandum of Understanding gesloten om de inzet van zero-emission MHDV’s (“ZE-MHDVs”) te versnellen.[19] De deelnemers hebben afgesproken dat zij zullen samenwerken ten einde ervoor te zorgen dat in 2030 30% van alle nieuwe verkopen van MHDV’s zero-emissie zijn en een volledige transitie in nieuwe vloten naar ZEMHDV’s in 2040 is gerealiseerd.

Tenslotte is met name voor de scheepvaart van belang dat tijdens COP26 meer dan 50 landen zich door het Climate Vulnerable Forum hebben uitgesproken voor het instellen van een bunkertoeslag.[20] Deze afspraak verhoogde de verwachtingen voor MEPC 77.

MEPC 77

In de aanloop naar de MEPC 77 werd de druk op de IMO opgevoerd om tot ambitieuze afspraken te komen voor het internationale vervoer over zee. Zo hebben meer dan 150 marktpartijen, waaronder grote ondernemingen als Maersk en Cargill, aangedrongen op de invoering van market based mechanisms (MBM), dus sturing door beprijzing.[21] ICS, de belangenorganisatie voor scheepseigenaren, heeft eveneens gepleit voor invoering van een ‘appropriate global MBM’.[22] Ook heeft zij zich samen met andere belangenorganisaties en diverse lidstaten hard gemaakt voor het opzetten van een maritiem Research & Development Fonds.[23] Bij de IMO-lidstaten leek de steun voor het voorstel van de Marshall en de Salomon Islands tot invoering van een bunkertoeslag alsmede voor andere emissiebeperkende maatregelen steeds verder toe te nemen.[24]

Geen van deze acties heeft echter geleid tot concrete, aangepaste emissiedoelstellingen en/of progressieve maatregelen met een kader voor de lange(re) termijn.[25] Geen van de gedane voorstellen is aangenomen. MEPC 77 is dan ook beschreven als “a missed opportunity to decarbonise shipping”.[26]
Onderkend werd wel dat de ambities uit de IMO Strategy on Reduction of GHG Emissions zullen moeten worden aangescherpt. De bedoeling is dat een herziene strategie wordt aangenomen in het voorjaar van 2023.[27] Het voorstel tot het oprichten van een IMO Maritime Research Fund is aangehouden. Er was te weinig tijd beschikbaar om het voorstel in detail te bespreken.[28]

Op deelgebieden werd bij de MEPC 77 overigens wel (beperkte) vooruitgang geboekt.[29] Zo werd een resolutie aangenomen met de oproep tot het gebruik van schonere brandstoffen in het noordpoolgebied[30]; nam de MEPC een strategie aan voor het terugdringen van plastic afval van schepen; en werden aangepaste guidelines vastgesteld voor het gebruik van exhaust gas cleaning systems (scrubbers).[31]

Way forward

De hoop op verregaande, concrete stappen bleek tevergeefs. COP26 noch MEPC 77 leidde tot harde, wereldwijde afspraken voor emissiebeperking in het transport. Het gebrek aan een dwingend(er) globaal juridisch kader betekent echter niet dat alle hoop verloren is.

Regionale initiatieven

Bij gebrek aan wereldwijde afspraken worden regionale initiatieven des te belangrijker. De EU is hier volop mee bezig. In juli 2021 publiceerde zij haar ‘Fit For 55’-pakket met voorstellen om te komen tot een 55% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990. Dat pakket is nog altijd onderwerp van onderhandeling.[32] Ook zal het worden uitgebreid met extra regelgevingsinitiatieven. Op 14 december 2021 zal de Europese Commissie hier nadere voorstellen voor doen, onder meer gericht op het vervoer.

Nationale staten kunnen zelf ook verdere actie nemen om te komen tot voldoende reductiebeperking. Op COP26 is afgesproken dat landen vernieuwde plannen moeten aanleveren hoe zij de noodzakelijke reductie willen realiseren. Dat nationale initiatieven evenmin eenvoudig zijn blijkt wel uit de discussie over het invoeren van de bijmengverplichting in de binnenvaart in Nederland.[33] Als andere landen daar immers niet toe besluiten, dan is er het risico dat partijen er om kostentechnische redenen voor zullen kiezen zoveel mogelijk uit te wijken naar het buitenland (‘bloeiend bunkertoerisme’). Precies deze zorg om het level playing field laat zien dat het gunstig is als op grotere schaal actie wordt ondernomen. Voor zover dat regionaal gebeurt, is van belang dat er beschermings­maatregelen worden genomen, zoals de carbon border adjustment mechanisms die door de Europese Commissie in het kader van haar ‘Fit For 55’-pakket zijn voorgesteld.[34]

Commerciële initiatieven

De meeste voortgang lijkt te moeten komen van de marktpartijen zelf. Zij kunnen invloed uitoefenen op hun overheden om internationale afspraken te maken. Daarnaast en minstens zo belangrijk kunnen zij zelf actie nemen.[35]
Vervoerder kunnen kiezen voor schonere brandstof, alsmede voor andere en/of efficiëntere inzet van hun vervoersmiddelen. Verladers kunnen ervoor opteren om hun goederen duurzaam(er) te transporteren. Zij kunnen bijvoorbeeld met de vervoerder afspreken dat deze vervoert met een minder milieubelastende brandstof en/of een andere, schonere modaliteit. In de markt gebeurt dat ook steeds meer. De markt zet hard in op vergroening, ondanks het gebrek aan globale, voldoende vooruitstrevende maatregelen.

Deze tendens gaat gevolgen hebben voor de hele markt. Verladers en vervoerders zien zich meer en meer geconfronteerd met nieuwe vraag en aanbod. Vanzelfsprekend is dan van belang om duidelijke, voldoende concrete afspraken te maken, die voor beide partijen acceptabel en afdwingbaar zijn. Zeker als contracten voor langere termijn worden aangegaan moet rekening worden gehouden met veranderende omstandigheden. Naast initiatieven van separate partijen wordt er meer en meer samengewerkt door consortia. Belangenorganisaties doen voorstellen voor duurzame standaardcontracten en - clausules.[36] Zo is er bijvoorbeeld het Sea Cargo Charter[37] voor de scheepvaart en is ook BIMCO bezig met het ontwerpen van duurzaamheidsclausules[38]. Ook die afspraken zullen steeds op de specifieke omstandigheden moeten worden aangepast. 

Wij houden u op de hoogte en denken desgewenst graag met u mee.

* * *

[1] De algemene doelen van de Overeenkomst van Parijs zijn drieledig: (1) de beperking van de temperatuurstijging tot maximaal twee graden boven pre-industriële niveaus, waarbij de partijen zich inspannen om de temperatuurtoename te minimaliseren tot anderhalve graad; (2) het bevorderen van betere adaptatie aan klimaatverandering en van klimaatbestendige ontwikkeling met een lage uitstoot van broeikasgassen; (3) het zorgen voor financiële stromen om deze klimaatbestendige ontwikkeling mogelijk te maken. Art. 2 Overeenkomst van Parijs.
[2] De door de IMO in haar initiële broeikasgasstrategie geformuleerde doelstelling betreft een reductie van de CO₂-intensiteit van schepen van 40% in 2030 in vergelijking met 2008 en van 70% in 2050. Het streven is verder om in 2050 de broeikasgasemissies met 50% te hebben gereduceerd ten opzichte van 2008 en deze zo spoedig mogelijk voor 2100 tot nul terug te brengen. Resolution MEPC.304(72) Adopted on 13 April 2018.
[3] Zie onder meer de Call to Action for Shipping Decarbonization van het Global Maritime Forum; globalmaritimeforum.org/content/2021/09/Call-to-Action-for-Shipping-Decarbonization.
[4] unfccc.int/news/full-ndc-synthesis-report-some-progress-but-still-a-big-concern.
[5] Zie voor het kader: M.A.W. van Maanen en J.A. Kruit, Sustainable transport, in: H.J. de Kluiver (red.), Duurzaam ondernemen en Sustainable transport – preadviezen voor de Koninklijke Vereeniging Handelsrecht, Uitgeverij Paris: Zutphen, 2021.
[6] weforum.org/agenda/2018/04/if-shipping-were-a-country-it-would-be-the-world-s-sixth-biggest-greenhouse-gas-emitter.
[7] Art. 15 Glasgow Climate Pact, signed 13 November 2021.
[8] ukcop26.org/cop26-keeps-1-5c-alive-and-finalises-paris-agreement/.
[9] Van belang is daarbij wel dat de internationale lucht- en zeevaart in beginsel buiten de reductieverplichtingen van de Overeenkomst van Parijs vallen. Zie ook: M.A.W. van Maanen en J.A. Kruit, Sustainable transport, in: H.J. de Kluiver (red.), Duurzaam ondernemen en Sustainable transport – preadviezen voor de Koninklijke Vereeniging Handelsrecht, Uitgeverij Paris: Zutphen, 2021, p. 184-185.
[10] M. Cardama e.a., ‘COP26 Outcomes for Sustainable Low Carbon Transport’, SLOCAT, 2021, p. 3. Zie voor een uitgebreide analyse van de uitkomsten van COP 26 en de gevolgen voor het vervoer het rapport: M. Cardama e.a., ‘COP26 Outcomes for Sustainable Low Carbon Transport’, SLOCAT, 2021.
[11] Art. 20 Glasgow Climate Pact.
[12] In het Glasgow Climate Pact worden de lidstaten (slechts) nadrukkelijk uitgenodigd om actie te nemen om de methaanuitstoot te reduceren; Glasgow Climate Pact, art. 19.
[13] Punt van aandacht is daarbij wel dat het lastig blijkt de methaanuitstoot te meten: M. aan de Brugh, ‘Grillig gas uit koe, sloot en vuilnisbelt’, NRC, 20 november 2021.
[14] Rapport ‘Fourth IMO Greenhouse Gas Study 2020’, International Maritime Organization, Londen 2020, p. 110.
[15] D. Bush, ‘COP 26: Methane pledge could boost LNG as ship fuel’, Lloyd’s List, 4 November 2021, lloydslist.maritimeintelligence.informa.com.
[16] ukcop26.org/cop-26-clydebank-declaration-for-green-shipping-corridors/.
[17] R. Webb, ‘COP26: Governments and industry aim for zero-carbon shipping coridors’, Newscientist, 10 november 2021, newscientist.com.
[18] Declaration on Accelerating the Transition to 100% Zero Emission Cars and Vans. Uitstootvrij ziet op de uitstoot vanuit het vervoersmiddel (en niet de lifecycle emissies). ukcop26.org/cop26-declaration-on-accelerating-the-transition-to-100-zero-emission-cars-and-vans/. Opvallend is dat de VS, China en Duitsland zich (nog) niet gecommitteerd hebben.
[19] Memorandum of Understanding on Zero-Emission Medium- and Heavy-Duty Vehicles d.d. 5 oktober 2021.
[20] Lloyd’s List benoemt dit zelfs als “arguably the most important initiative to have emerged for shipping at COP26”. D. Bush, ‘COP26: An omen of what’s to come at shipping’s next climate showdown’, Lloyd’s List, 12 november 2021, lloydslist.maritimeintelligence.informa,com (online).
[21] Onder meer A. Adamopoulos, ‘Call for market-based measures by 2025 to ensure shipping hits 2050 green target’, Lloyd’s List, 21 september 2021, lloydslist.maritimeintelligence.informa,com (online). Zie ook de Call to Action for Shipping Decarbonization van het Global Maritime Forum; globalmaritimeforum.org/content/2021/09/Call-to-Action-for-Shipping-Decarbonization.
[22] ICS’s Comments on a proposed draft MEPC resolution on zero emission shipping by 2050, and revision of the IMO GHG Strategy, para. 11; pre-session public release, XX October 2021, ics.com.
[23] ‘Reduction of GHG Emissions from Ships; Establishment of an International Maritime Research and Development Board and an IMO Maritime Research Fund, Submitted by Japan, Liberia, Nigeria, Palau, Singapore, Switzerland, ICS, BIMCO, INTERTANKO, CLIA, INTERCARGO, IPTA, IMCA, INTERFERRY and WSC, MEPC 77/7/6, 16 september 2021.
[24] S. Chambers, ‘Zero emissions by 2050 target gains greater backing among IMO member states’, Splash 247, 30 september 2021, splash247.com (online); vpoglobal.com/2021/11/23/pressure-rises-on-imo-to-rapidly-cut-black-carbon-emissions-as-mepc-77-kicks-off.
[25] S. Chambers, ‘COPtimists, meet the MEP-wait-and-C’, Splash247, 29 november 2021, splash247.com.
[26] Press Release ICS, ‘‘Missed opportunity’ to decarbonise shipping at MEPC 77, says ICS’, ICS, 26 november 2021, ics-shipping.org/press-release/missed-opportunity-to-decarbonise-shipping-at-mepc-77/.
[27] imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/MEPC77.aspx.
[28] bimco.org/insights-and-information/safety-security-environment/20211202-summary-of-mepc77.
[29] dnv.com/news/imo-update-marine-environment-protection-committee-mepc-77-213263.
[30] cbc.ca/news/canada/north/arctic-shipping-fuel-black-carbon-un-resolution-1.6270255; thebarentsobserver.com/en/arctic/2021/12/un-resolution-reduce-black-carbon-hailed-good-first-step-arctic.
[31] imo.org/en/MediaCentre/MeetingSummaries/Pages/MEPC77.aspx; bimco.org/insights-and-information/safety-security-environment/20211202-summary-of-mepc77.
[32] Zie bijvoorbeeld het persbericht van de European Community of Shipowners Associations: 'European shipowners call on Transport ministers to fix enforcement loopholes in FuelEU Maritime', ECSA, 8 december 2021.
[33] Brief staatssecretaris S.P.R.A. van Weyenberg aan de Voorzitter van de Staten Generaal d.d. 8 oktober 2021, betreffende het Besluit energie vervoer (RED II) kalenderjaren 2022 t/m 2030. Zie ook: het interview van R. Mackor met E. de Vries: ‘‘Haal het uitstoot-schot weg tussen wegvervoer en binnenvaart’, Nieuwsblad Transport, 24 november 2021, nt.nl (online).
[34] Zie over de level playing field uitdaging ook M.A.W. van Maanen en J.A. Kruit, Sustainable transport, in: H.J. de Kluiver (red.), Duurzaam ondernemen en Sustainable transport – preadviezen voor de Koninklijke Vereeniging Handelsrecht, Uitgeverij Paris: Zutphen, 2021, p. 274-276.
[35] De VN en de EU hebben marktpartijen nadrukkelijk geïntegreerd in hun vergroeningsstrategieën. Zie onder meer art. 38 Glasgow Climate Pact alsmede M.A.W. van Maanen en J.A. Kruit, Sustainable transport, in: H.J. de Kluiver (red.), Duurzaam ondernemen en Sustainable transport – preadviezen voor de Koninklijke Vereeniging Handelsrecht, Uitgeverij Paris: Zutphen, 2021, p. 276.
[36] Zie over het belang van contractmanagement ook M.A.W. van Maanen en J.A. Kruit, Sustainable transport, in: H.J. de Kluiver (red.), Duurzaam ondernemen en Sustainable transport – preadviezen voor de Koninklijke Vereeniging Handelsrecht, Uitgeverij Paris: Zutphen, 2021, hoofdstuk 6.
[37] seacargocharter.org/.
[38] https://www.bimco.org/news/priority-news/20210528-bimco-tackles-challenging-carbon-rules-with-new-charter-party-clauses.