Rechtszekerheidsbeginsel in het douanerecht
April 2021
Het heffen van belastingen – ook douanerechten – vindt plaats op grond van wetgeving. De hoogte van het douanerecht volgt uit de oorsprong en de classificatie van de goederen. De regels hiervoor zijn vastgelegd in onder meer oorsprongsprotocollen respectievelijk de Gecombineerde Nomenclatuur. Als achteraf blijkt dat een te laag bedrag is geheven en een navordering wordt opgelegd, is dat vaak niet omdat de regels onduidelijk zijn, maar omdat er eenvoudigweg een onjuiste aangifte gedaan. In bepaalde gevallen blijkt echter – achteraf – dat de regels toch helemaal niet duidelijk waren en dat de aangever dacht wel een juiste aangifte te hebben gedaan. Wat nu als blijkt dat die regels zo onduidelijk waren dat er vele rechters over moeten beslissen, door verschillende rechtscolleges een verschillende uitleg wordt gegeven en dan ook nog prejudiciële vragen moeten worden gesteld over termen waarvan de classificatie afhankelijk is. Ik meen dat dan sprake is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel en dat dan moet worden afgezien van het opleggen en/of invorderen van een douaneschuld.
1. De praktijk
Wie bij de inleiding denkt dat dit een zeer theoretische beschouwing is, heeft het mis. In onze praktijk zijn er per jaar tientallen situaties waarbij er onduidelijke regels van toepassing zijn. Over de indeling van goederen, over de toepassing van preferentiële oorsprong, de vraag of een bepaald element moet worden bijgeteld voor de bepaling van de douanewaarde, maar bijvoorbeeld ook of de reguliere of verlengde navorderingstermijn van toepassing is. Het gaat dan dus niet om fraude waarbij feiten onjuist zijn voorgedaan of een duidelijke inschattingsfout van een aangever, maar om wetgeving die onduidelijk blijkt te zijn.
Een voorbeeld van een dergelijke zaak, is een zaak over de indeling van casco’s van zeeschepen. Jarenlang werden deze casco’s – met een respectabele lengte tussen de op 90 en 135 meter – aangegeven als casco’s van zeeschepen. De Douane volgde deze indeling, ook na een fysieke controle. Er werd zelfs een tariefinlichting door een ambtenaar van Douane Rotterdam gegeven waarin deze ambtenaar bevestigde dat die betreffende schepen – waarvoor de casco’s bestemd waren – als zeeschepen werden ingedeeld. Toch nam de Douane op enig moment een andere positie in. Opeens waren het geen zeeschepen meer en moest er dus wel een douanerecht worden betaald. Alles draaide daarbij om de vraag of er wel of niet sprake was van ‘zeeschepen’. De details van de rechtsgang zal ik u besparen maar hoewel we inmiddels 2021 schrijven, is er over de aangiften van 2009 nog steeds geen definitieve duidelijkheid. Nadat de Rechtbank Noord-Holland in 2013 en het Gerechtshof Amsterdam in 2015 uitspraak deed en het classificatiestandpunt van mijn cliënte afwees, heeft de Hoge Raad in 2017 geoordeeld dat de uitspraak van het Gerechtshof niet juist was en dat verkeerde criteria waren gehanteerd. Bij de ‘hernieuwde’ beoordeling door het Gerechtshof Amsterdam oordeelde het Gerechtshof dat de regels onvoldoende duidelijk waren zodat zij prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie (hierna ook: “HvJ”) heeft gesteld over het toepassingsbereik van de term ‘voor de vaart in volle zee’. Het HvJ heeft die vragen in 2020 beantwoord. Uiteindelijk hebben zich dus 16 rechters moeten buigen over de classificatie.
2. Jurisprudentie van het Hof van Justitie
In douaneprocedures voor de nationale gerechtelijke instanties, lijkt het rechtszekerheidsbeginsel geen grote rol te spelen. In slechts een beperkt aantal uitspraken gaat het over de toepassing van dit beginsel. Dat neemt niet weg dat uit de jurisprudentie van het HvJ blijkt dat dit beginsel wel van groot belang is bij de heffing van douanerechten.
Al bijna 40 jaar geleden oordeelde het HvJ in het arrest Deutsche Milchkontor al over het rechtszekerheidsbeginsel in relatie tot EG-steunmaatregelen. 25 jaar geleden heeft het HvJ specifiek geoordeeld over het rechtszekerheidsbeginsel binnen het douanerecht. Ik spreek dan over het arrest van 13 februari 1996 in de zaak Van Es Douane Agenten (C-143/93). Het ging hier om de omzetting van de bepalingen van het ‘oude’ gemeenschappelijk douanetarief naar de huidige gecombineerde nomenclatuur. Het HvJ herinnerde eraan dat het “rechtszekerheidsbeginsel een fundamenteel beginsel van gemeenschapsrecht is” en dat dit beginsel “onder meer verlangt, dat een regeling waarbij aan de belastingplichtige lasten worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de belastingplichtige ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kan kennen en dienovereenkomstig zijn voorzieningen kan treffen”. Ook stelt het HvJ dat het beginsel gelast dat een “justitiabele ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kan kennen en dienovereenkomstig zijn voorzieningen kan treffen”.
Er zijn nog diverse andere arresten waarin het HvJ het belang van een juiste toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel beklemtoont. Ik verwijs naar het arrest Bundesverband Güterkraftverkehr und Logistik (2003) en het arrest Plantanol (2009). In 2015 concludeert het HvJ in het arrest Veloserviss dat de douaneautoriteiten het rechtszekerheidsbeginsel ook in acht moeten nemen als zij bij een controle achteraf de oorsprong herzien. Ook oordeelt het HvJ in dit arrest dat rechtssituaties en ‑betrekkingen voorzienbaar moeten zijn en dat een belastingplichtige niet gedurende onbepaalde tijd in het ongewisse mag blijven wat zijn rechten en plichten jegens de belasting‑ of de douanediensten betreft. Overigens blijkt uit dit arrest ook dat niet alleen voorafgaand aan het doen van de aangiften de rechtspositie voldoende duidelijk moet zijn, maar dat de belastingplichtige nadien ook niet gedurende een lange tijd in het ongewisse mag blijven.
3. Rechtszekerheidsbeginsel volgens Gerechtshof Amsterdam
Met inachtneming van de vorenstaande arresten, mag wel worden geconcludeerd dat het rechtszekerheidsbeginsel vele gezichten kent en dit beginsel tot gevolg heeft dat een groot aantal voorwaarden van toepassing is. Ik was – en ben nog steeds – van mening dat in het geval van het classificatiegeschil over de casco’s van (zee)schepen onmogelijk kan worden geoordeeld dat de criteria voor de indeling voorzienbaar waren en dat belanghebbenden hun positie vooraf ondubbelzinnig konden vaststellen.
Dat is ook de reden waarom ik bij de procedure voor het Gerechtshof Amsterdam in 2020 heb aangevoerd dat, nog afgezien van de vraag hóe moet worden geclassificeerd, een navordering alsnog achterwege moet blijven omdat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Het Gerechtshof oordeelt echter dat daar geen sprake van is. Vreemd genoeg concludeert het Gerechtshof dat van schending van het rechtszekerheidsbeginsel eerst sprake is “indien wetgeving gebrekkig is of geheel ontbreekt.” Dat lijkt mij een onvolledige overweging, temeer daar uit de arresten van het HvJ juist blijkt dat het rechtszekerheidsbeginsel veel meer omvat. Het zal dan ook niet verbazen dat ik namens de cliënte beroep in cassatie heb ingediend bij de Hoge Raad.
4. Het rechtszekerheidsbeginsel in de praktijk
Al die arresten zijn mooi, maar het gaat er natuurlijk vooral om wat dit nu allemaal in de praktijk betekent. Om deze reden heb ik de diverse overwegingen van het HvJ hierna samengevoegd. Ik kom dan tot de volgende samengevatte beschrijving:
Het rechtszekerheidsbeginsel is een algemeen en fundamenteel beginsel van Unierecht dat onder meer verlangt dat een regeling waarbij aan de belastingplichtige lasten worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig omschreven is. De belastingplichtige moet ondubbelzinnig zijn rechten en verplichtingen kennen en dienovereenkomstig zijn voorzieningen kunnen treffen. Met andere woorden, hij moet in het kader van het douanerecht voorafgaand aan het doen van een douaneaangifte weten wat zijn rechtspositie is. Dit betekent dat de rechtsregels
– bijvoorbeeld de wetgeving en aanverwante regelgeving inzake de classificatie van goederen
– voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn, waardoor de toepassing ervan voor de belanghebbende voorzienbaar is. De belanghebbende moet in staat zijn om vooraf de omvang van zijn verplichtingen nauwkeurig vast te stellen.
In een (gerechtelijke) procedure achteraf moet worden nagegaan of de belanghebbende in staat was precies te weten wat zijn rechtspositie was en of hij de draagwijdte van verplichtingen en heffingsgrondslagen met nauwkeurigheid kon bepalen. Dat is in het bijzonder van toepassing bij een controle achteraf door de douaneautoriteiten waarbij tot een navordering wordt overgegaan. Het beginsel vereist ook dat de belastingplichtige niet gedurende onbepaalde tijd in het ongewisse blijft wat zijn rechten en plichten jegens de belasting‑ of de douanediensten betreft.
Er zijn wat mij betreft diverse situaties te benoemen waarbij serieuze vraagtekens kunnen worden gesteld of het rechtszekerheidsbeginsel wel voldoende in acht is genomen. De classificatie van zeeschepen – waarbij de criteria onvoldoende duidelijk was – is niet het enige voorbeeld. In heel veel meer gevallen blijken er tegenstrijdige standpunten te worden ingenomen tussen de autoriteiten van verschillende lidstaten of zelfs binnen een lidstaat. Het is niet zelden noodzakelijk dat de Europese Commissie een indelingsverordening publiceert waarbij een – arbitraire – keuze wordt gemaakt. Uit de verslagen van de Comité-vergaderingen blijkt wel dat dan veel verschillende en tegenstrijdige standpunten worden ingenomen, terwijl er dus maar één als de wettelijk juiste wordt gekozen. Ook in het kader van oorsprong of douanewaarde zijn sommige elementen of criteria onvoldoende duidelijk, waardoor lange tijd moet worden geprocedeerd om helderheid te krijgen. In die gevallen meen ik dat toch wel gesproken kan worden van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel.
Maar ook over allerlei formaliteiten zijn – zeker door de tijd heen – diverse onderwerpen te benoemen waarbij wisselende en tegenstrijdige standpunten zijn ingenomen. Voorbeelden zijn de verlengde navorderingstermijn (drie of vijf jaar) of hoe vergunningen voor bijzondere regelingen (zoals actieve veredeling of bijzondere bestemmingen) moeten worden toegepast.
De vraag moet nog worden beantwoord wat het gevolg is van een schending van het rechtszekerheidsbeginsel is. Betekent dit dat er geheel geen navordering kan plaatsvinden of zijn er ook omstandigheden waarbij er weliswaar sprake is van een schending, maar die schending op zichzelf geen gevolgen hoeft te hebben? Uiteraard is enige parallel te maken met het recht op verdediging. De toekomst zal het uitwijzen.
5. Conclusie en vervolg
Het zal wel duidelijk zijn, dit is nog niet de laatste publicatie over het rechtszekerheidsbeginsel. Naar mijn idee valt in diverse situaties te betogen dat een navordering op zichzelf bezien wellicht terecht is – bijvoorbeeld omdat een onjuiste goederencode is gehanteerd – maar moet ook worden geconcludeerd dat daadwerkelijke navordering in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Uiteraard is het niet zo dat elke situatie zich hiervoor leent, integendeel. Maar er zijn wel diverse gevallen waarbij serieuzer dan tot nu toe, de vraag moet worden gesteld hoe het rechtszekerheidsbeginsel zich verhoudt tot navordering.
Ons kantoor zal in de toekomst hier nog wel veelvuldig procederen. Heeft u het idee dat navordering in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en wilt u eens bespreken hoe wij daar over denken? Neem dan gerust vrijblijvend contact op bart.boersma@customsknowledge.nl.
