Importeren en registreren onder de REACH-verordening: wie is verantwoordelijk?

December 2023

Verordening (EG) nr. 1907/2006 (de ‘REACH-verordening’) geeft regels over de productie van, en handel in, chemische stoffen. De verordening ziet niet alleen de stoffen zelf, maar ook op stoffen in mengsels en artikelen. Bedrijven die werkzaam zijn binnen de internationale handel in (chemische) stoffen, zullen meer dan eens met de verplichtingen van de REACH-verordening te maken krijgen. Wanneer u bijvoorbeeld in grote hoeveelheden een chemische stof invoert in de Europese Unie (‘EU’), moet u in uw hoedanigheid van importeur voorafgaand aan de invoer aan bepaalde registratievereisten voldoen. Deze registratieverplichting hangt af van het antwoord op de vraag wie verantwoordelijk is voor het ‘fysiek binnenbrengen’ in het douanegebied van de EU. Is dat de kapitein van het schip die de stof letterlijk de EU binnenbrengt? Is het de koper van de goederen? Of kunnen partijen hier contractuele afspraken over maken?

In deze bijlage worden bovenstaande vragen behandeld aan de hand van een conclusie van Advocaat-Generaal (‘A-G’) J. Kokott in een zogenoemde prejudiciële procedure over de hoedanigheid van de importeur onder de REACH-verordening.[1] De conclusie van de A-G geldt als een advies aan het Hof van Justitie van de EU. Het arrest van het Hof van Justitie, met dus een definitief antwoord op de vraag, volgt zeer waarschijnlijk binnen enkele maanden.

Achtergrond REACH-verordening

De REACH-verordening is een Europese verordening die ziet op de productie van en handel in chemische stoffen (ook op stoffen in mengsels en artikelen). Zo ziet REACH ook op regels voor het gebruik van microplastics in bijvoorbeeld cosmetica, textiel of kerstdecoratie (glitter). De verordening bevat onder andere specifieke eisen en verplichtingen voor verschillende partijen binnen de gehele toeleveringsketen van chemische stoffen, zoals fabrikanten en importeurs. Ook bedrijven of individuen die een chemische stof gebruiken bij industriële activiteiten of beroepsactiviteiten, zijn gehouden om informatie door te geven (de zogenoemde downstreamgebruikers). In de REACH-verordening wordt de verantwoordelijkheid voor het beheer van de risico’s van stoffen expliciet neergelegd bij de natuurlijke personen of rechtspersonen die de stoffen vervaardigen, invoeren, in de handel brengen of gebruiken. Naast bepaalde registratieverplichtingen worden in de REACH-verordening ook verboden of beperkingen opgelegd aan de productie, het gebruik of de invoer van bepaalde schadelijke stoffen.

Al met al dient de verordening het waarborgen van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mens en milieu, zonder hierbij het vrije verkeer van stoffen en innovatie uit het oog te verliezen.[2] Gelet hierop moeten fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers ervoor zorgen dat zij stoffen vervaardigen, in de handel brengen of gebruiken die niet schadelijk zijn voor de gezondheid van mensen of voor het milieu (een voorzorgsbeginsel).

Uitleg van het begrip importeur

Een van de kernbegrippen in de REACH-verordening is het begrip ‘importeur’. In een juridische procedure ontstond onduidelijkheid over dit begrip, waardoor de nationale rechter genoodzaakt was om over de invulling van dit begrip prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU. Op 12 oktober 2023 vond in het kader van deze prejudiciële procedure, een openbare terechtzitting plaats bij het Hof in Luxemburg. Naar aanleiding van deze procedure heeft de A-G een conclusie genomen. Deze conclusie geldt als een advies aan het Hof van Justitie van de EU.

Samengevat luidt de vraag: wie moet worden aangemerkt als importeur van een hoeveelheid stof (en moet deze stof dus registreren) op grond van artikel 6 lid 1 en artikel 3 punt 10 van de REACH-verordening?

A. Tijdstip van vervoer

Het antwoord op deze vraag hangt allereerst af van het moment waarop de stof in de EU werd binnengebracht, geeft de A-G aan.

De verplichting tot registratie onder REACH bestaat op het moment van invoer, namelijk het moment dat een stof binnen het douanegebied van de Gemeenschap gebracht wordt.[3] Er is dus een verschil tussen het fysiek binnenbrengen van de stof in het douanegebied van de EU, en het invoeren van de stof in de zin van artikel 3 punt 10 van de REACH-verordening. Dit onderscheid is van belang, omdat de REACH-verordening op grond van artikel 2 lid 1 onder b van de REACH-verordening niet van toepassing is op stoffen die onder bepaalde douaneregimes zijn geplaatst, zoals bijvoorbeeld tijdelijke opslag, de opslag in vrije zones met het oog op wederuitvoer of het douanevervoer.[4]

De A-G concludeert dat de REACH-verordening wel van toepassing is op stoffen die in een douane-entrepot opgeslagen liggen, omdat deze stoffen niet vallen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes (voor een uitgebreide toelichting verwijs ik naar de overwegingen 27 tot en met 39 van de conclusie). Dit betekent dat de stoffen al bij het ‘fysiek binnenbrengen in het douanegebied’ van de EU, worden ‘ingevoerd’ in de zin van artikel 3 punt 10 van de REACH-verordening, en dus voorafgaand aan de invoer moeten worden geregistreerd.

De REACH-verordening ziet aldus niet op de uitvoer van stoffen, maar dient voornamelijk het vrij verkeer van stoffen en een hoog niveau van bescherming in de interne markt te waarborgen. Stoffen die zich slechts tijdelijk, zonder verdere bewerking of verwerking in de EU bevinden, zijn dus vrijgesteld van de vereisten van de REACH-verordening omdat de aan deze stoffen mogelijk verbonden risico’s zich hoogstwaarschijnlijk niet in de EU zullen voordoen. Zodra een stof wél wordt bewerkt of verwerkt zijn de verplichtingen uit de REACH-verordening weer wel van toepassing op de stof, om zo het beschermingsniveau in de EU te waarborgen. In dit laatste geval maakt het dan ook niet uit of een stof, of de daarmee vervaardigde producten, onder douaneregelingen zijn geplaatst met het oog op latere wederuitvoer, omdat de risico’s voor de gezondheid van de mens en het milieu op dat moment al bestaan.

B. Identificatie importeur

Een stof mag pas worden ingevoerd in de EU als deze is geregistreerd.[5] Degene die verantwoordelijk is voor het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de EU (invoeren), wordt aangemerkt als importeur en is hiermee verplicht om voorafgaand aan invoer de stof te registreren.[6]

Volgens de A-G kunnen verschillende partijen tegelijkertijd verantwoordelijk worden gehouden voor het fysiek binnenbrengen van de stof. Zo acht de A-G de crew en de kapitein van een schip of een transportbedrijf mogelijk verantwoordelijk, omdat zij de stof letterlijk de EU binnenvaren en dus letterlijk fysiek binnenbrengen. Deze constatering heeft vergaande gevolgen. Dit zou immers kunnen betekenen dat de kapitein van een schip verantwoordelijk gehouden kan worden om de registratie van een stof te verrichten. Opgemerkt zij hierbij wel dat de kring van verantwoordelijken onder REACH wordt beperkt door het feit dat alleen in de EU gevestigde personen als importeur worden gekwalificeerd.

De A-G concludeert echter dat het aannemelijk is dat de hoofdverantwoordelijkheid meestal berust bij de eindontvanger van de goederen (de koper), aangezien deze partij er belang bij heeft dat de goederen in de EU worden binnengebracht. Zonder het initiatief van de eindontvanger, zal invoer van de stof immers niet plaatsvinden. De verkoper van de stof heeft een zelfde belang. Het belang van de koper bij invoer sluit echter niet uit dat een andere partij de verantwoordelijkheid op zich neemt, in plaats van de eindontvanger van de goederen. Deze partij wordt gezien als de importeur in de zin van artikel 3 punt 11 REACH-verordening en deze partij draagt vervolgens de registratieverplichting onder REACH. Uit de conclusie volgt overigens dat hierbij cruciaal is dat deze partij daadwerkelijk aan de registratieverplichtingen heeft voldaan, en dat het overdragen van de verantwoordelijkheid niet berust op een intentie om misbruik te maken van de wetgeving.

Conclusie

Nu de REACH-verordening niet eenduidig bepaalt wie de registratie moet verrichten, moet het aldus mogelijk zijn voor partijen om onderling overeen te komen wie de verplichting tot registratie op zich neemt. Met slechts een contractuele afspraak zijn bedrijven er nog niet. Het is namelijk vooral van belang dát er geregistreerd wordt. Als een partij de verantwoordelijkheid voor invoer op zich neemt, de stof daadwerkelijk registreert, het fysiek binnenbrengen van de zending in beslissende mate organiseert en er geen aanwijzingen zijn dat de verplichtingen met betrekking tot de registratie zijn omzeild, kan een koper van de stof niet verplicht worden om de stof ook zelf te registreren. Dergelijke omstandigheden maken het voor de A-G redelijk om aan te nemen dat een andere partij de verantwoordelijkheid tot registratie op zich heeft genomen. In andere gevallen kan volgens de A-G een andere partij, zoals de koper of soms zelfs de kapitein, verantwoordelijk worden gehouden voor de registratieverplichtingen.

Niet doorslaggevend is dat de overname van de verantwoordelijkheid berust op een contract/overeenkomst met de koper of op andere voorwaarden. Wat dit betekent voor de praktijk moeten wij nog nader bestuderen, hiervoor zijn we mede in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie van de EU. Wij verwachten het arrest binnen een aantal maanden en we zullen de uitkomst van het arrest bespreken in een toekomstige nieuwsbrief.

* * *

[1] Zaak C-654/22, ECLI:EU:C:2023:883.
[2] Overweging 1 Verordening (EG) nr. 1907/2006.
[3] Artikel 3 punt 10 Verordening (EG) nr. 1907/2006.
[4] De bijzondere douaneregimes zijn de tijdelijke opslag (artikel 5 punten 11 en 17 en artikelen 144-152 van het Douanewetboek), de opslag in vrije zones met het oog op wederuitvoer (artikel 5 punt 14 en de artikelen 243-249 van het Douanewetboek, maar niet artikel 270 van het Douanewetboek) of het douanevervoer (artikelen 266-236 van het Douanewetboek). De stoffen mogen onder deze regimes niet worden bewerkt of verwerkt.
[5] Artikel 5 Verordening (EG) nr. 1907/2006.
[6] Artikel 3 punt 10 en 11 Verordening (EG) nr. 1907/2006.