Huidige en toekomstige regelgeving voor drones
Augustus 2020
De afgelopen jaren is het gebruik van op afstand bedienbare luchtvaartuigen aanzienlijk toegenomen. Deze onbemande luchtvaartuigen[1] (“Unmanned Aerial Vehiciles”), ook wel drones[2], werden voorheen alleen gebruikt voor militaire doeleinden, maar worden inmiddels gebruikt voor het inspecteren van bouwterreinen, landmeetkundig onderzoek, het sproeien van gewassen, het analyseren van het verkeer, het vervoer van pakketten[3], recreatie en zelfs door toezichthouders. Naar verwachting zullen drones dan ook een steeds grotere invloed hebben op ons dagelijks leven. Vanwege de nieuwe ontwikkelingen op het gebied van het gebruik van drones ontstond de noodzaak van uniforme regelgeving voor het veilige gebruik van onder meer op afstand bestuurbare luchtvaartuigen in het Europese luchtruim. In dit artikel lichten we kort de huidige regelgeving toe en zullen we de eisen die de nieuwe EU-Verordening[4] stelt aan drones uiteenzetten.
Huidige regelgeving in Nederland
De huidige regelgeving bestemd voor drones is verankerd in Europese regelgeving (Luchtruimverordening 2004[5]), in andere internationale regelgeving (het Verdrag van Chicago[6]), en nationale regelgeving (Wet luchtvaart en Regeling modelvliegen[7]). De Nederlandse regelgeving maakt onderscheid tussen het gebruik van drones voor recreatieve doeleinden en het gebruik van drones voor commercieel of beroepsmatig gebruik.
Het gebruik van drones voor recreatieve doeleinden valt onder de Regeling modelvliegen. Volgens deze regeling mag een drone, van niet meer dan 25 kilogram, vrij vliegen zolang deze onder de 120 meter blijft, niet in de buurt van een vliegveld opstijgt en niet boven een “aaneengesloten bebouwing” (stad of dorp) vliegt.[8] Soms zijn er ook beperkingen als het gaat om Natura-2000 gebieden.[9] Daarnaast is vliegen boven een haven, weg, industriegebied, dieren en mensenmassa’s ook verboden.[10] De bestuurder van de drone moet de drone gedurende de vlucht altijd in zicht hebben. De drone mag ‘s-nachts niet vliegen.[11] Daarnaast moet altijd ook gekeken worden naar het lokaal vigerend bestemmingsplan dat de plek waar je mag stijgen en landen met drones (als ook luchtballonnen en modelvliegtuigjes) kan reguleren.
Het gebruik van drones tot 150 kilogram, voor commercieel of beroepsmatig gebruik is geregeld in de Wet luchtvaart. Het is volgens deze regeling verboden te vliegen met drones, tenzij een ontheffing is verleend.[12] Echter, sinds 2015 is de aanvraag voor ontheffing van elke dronevlucht vereenvoudigd. De ontheffingen zijn vervangen door een vliegbrevet (voor de bestuurder[13] van de drone), een vergunning voor het bedrijf, een vergunning voor de drone zelf, bewijs van luchtwaardigheid en bewijs van inschrijving in het Luchtvaartregister. Op deze wijze kunnen commerciële of beroepsmatige gebruikers deze drones structureel laten vliegen. Voor de vlucht zelf geldt dat de drone altijd in zicht moet zijn van de piloot, er slechts gevlogen mag worden bij daglicht, onder 120 meter gevlogen moet worden, de vlucht moet worden uitgevoerd door tenminste twee personen (bestuurder en waarnemer) en niet verder dan 500 meter van de bestuurder mag worden gevlogen. Voor drones voor commercieel of beroepsmatig gebruik tot 4 kilogram wijken de voorwaarden iets af van de drones tot 150 kilogram.[14]
De nieuwe Verordening
Met de nieuwe Verordening wordt voor het eerst op Europees niveau voorzien in regelgeving ten aanzien van civiele (niet militaire) drones in algemene zin. Dat betekent dat in Nederland per 31 december 2020 geen onderscheid meer gemaakt zal worden tussen het gebruik van drones voor recreatieve doeleinden en het gebruik van drones voor commercieel of beroepsmatig gebruik. In plaats daarvan komt er een drietal categorieën waarin drone-operaties worden ingedeeld, afhankelijk van de veiligheids- en privacyrisico’s die deze met zich meebrengen: de open, specific en certified categorieën.[15]
De verschillende categorieën
Dronevliegers die momenteel in de categorie commercieel of beroepsmatig gebruik vallen kunnen na de inwerkingtreding van de Verordening nog een jaar gebruik maken van de drones op basis van de huidige ontheffingen en vergunningen die zij in bezit hebben. Niettemin zijn zij verplicht om zich bij de invoering van de nieuwe verordening in te schrijven in het nieuwe Europese droneregister.[16] Daarnaast worden in de nieuwe Verordening onder andere eisen gesteld aan het ontwerp van het onbemande luchtvaartuig, het personeel dat het vervaardigt en de certificering. Ook gelden milieueisen, eisen ten aanzien van piloten, luchtvaartterreinen en hun apparatuur, platform beheersdiensten zoals ATM (Air Traffic Management) en luchtverkeersleiders.
Wat betreft de categorieën geldt kort gezegd hoe zwaarder de drone, hoe meer restricties er zijn. Daarnaast komt het verbod om te vliegen boven bebouwing of wegen te vervallen. Wel blijft sprake van een vliegverbod boven mensenmenigten, niet betrokken personen[17] of het vliegen nabij vliegvelden. De Verordening stelt een maximale vlieghoogte van 120 meter[18] waarbij de piloot de drone continue in zicht moet houden. Opmerkelijk is dat geen concrete maximale afstand tussen de bestuurder en de drone wordt genoemd zoals nu in de Nederlandse regelgeving wel het geval is.
Voor de categorie specific, drones die een groter gewicht hebben dan 25 kilogram, die buiten het zicht vliegen, die hoger dan 120 meter vliegen of in de bebouwde kom nabij mensen vliegen geldt dat een risicoanalyse uitgevoerd dient te worden. Uit de risicoanalyse moet blijken welke maatregelen genomen moeten worden voor het veilig uitvoeren van de vlucht.
Vluchten met een zeer hoog risico vallen binnen de categorie certified. Voor deze categorie zullen de regels gaan lijken op de huidige regels betreffende bemande luchtvaart. Voor deze categorie is dus een certificaat vereist om te mogen vliegen met een drone. Indien een certificaat is afgegeven, is deze in alle lidstaten geldig en wordt deze in alle lidstaten erkend zonder verdere eisen of beoordeling.
Sancties niet-naleving Verordening
Uit artikel 84 van de Verordening volgt dat niet-naleving van de Verordening met zich mee brengt dat een boete dan wel een dwangsom kan worden opgelegd door de Europese Commissie op basis van aanbeveling van het Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart. Dit Agentschap wordt opgericht ten behoeve van de handhaving van de Verordening, de certificering van de drones en het toezicht op drones. Een boete kan worden opgelegd indien een persoon doelbewust of uit nalatigheid inbreuk heeft gemaakt op een bepaling uit de Verordening. Een dwangsom wordt opgelegd indien die persoon inbreuk blijft maken op één van de bepalingen.
Het doel van de boetes en dwangsommen moet volgens de Verordening doeltreffend, evenredig en afschrikwekkend zijn. Bij de vaststelling van de boete of dwangsom zal rekening worden gehouden met de ernst van het geval, en met name de mate waarin de veiligheid of de milieubescherming in gevaar is gebracht, de activiteit waarop de inbreuk betrekking heeft, en de economische draagkracht van de betrokken rechtspersoon of natuurlijke persoon. Het Hof van Justitie – en niet nationale rechtbanken – krijgt dan volledige rechtsmacht.
Samenvattend
Het onderscheid tussen het gebruik van drones voor recreatieve doeleinden en het gebruik van drones voor commercieel of beroepsmatig gebruik zal met de inwerkingtreding van de nieuwe Verordening per 31 december 2020 komen te vervallen. Van belang is om te weten in welke categorie uw drone komt te vallen: hoe zwaarder de drone, hoe meer restricties er zullen zijn waar u zich aan moet houden.
* * *
[1] https://nl.wikipedia.org/wiki/Onbemand_luchtvaartuig.
[2] Ook wel eens aangeduid als “RPAS (Remotely Piloted Aircraft System), Micro Air vehicle (MAV), Autonomous Aerial Robotics (AAR), Small Unmanned Aircraft System (SUAS), microcopter, mini UAV of small UAV, rotor-UAV of RUAV, quadcopter, hexacopter, octocopter en tricopter”.
[3] Van Hee, L., Pakketvervoer per drone: BIJzonder vervoer?, 17 maart 2020.
[4] Verordening (EU) 2018/1139 van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2018 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Agentschap van de Europese Unie voor de veiligheid van de luchtvaart, en tot wijziging van de Verordeningen (EG) nr. 2111/2005, (EG) nr. 1008/2008, (EU) nr. 996/2010, (EU) nr. 376/2014 en de Richtlijnen 2014/30/EU en 2014/53/EU van het Europees Parlement en de Raad, en tot intrekking van de Verordeningen (EG) nr. 552/2004 en (EG) nr. 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad.
[5] Verordening (EG) nr. 549/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijke Europese luchtruim ("de kaderverordening") (Voor de EER relevante tekst) - Verklaring van de lidstaten over militaire kwesties die verband houden met het gemeenschappelijke Europese luchtruim.
[6] Verdrag van Chicago, 7 december 1944.
[7] Wet luchtvaart 18 juni 1992 en Regeling van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 2 december 2005, nr. HDJZ/LUV/2005-2297, Hoofddirectie Juridische Zaken, houdende nadere regels voor vluchten met een modelvliegtuig (Regeling modelvliegen).
[8] Artikel 2 (e) Regeling modelvliegen.
[9] JnB2017, 537 Rechtbank Oost-Brabant, 02-06-2017 (publ. 19-06-2017), SHE 17/531.
[10] Artikel 2 (e) Regeling modelvliegen.
[11] Artikel 1 en 2 Regeling modelvliegen.
[12] Artikel 4.4 lid 2 Wet luchtvaart.
[13] Ook wel beschreven als de piloot van de drone.
[14] Maximale afstand tot bestuurder of waarnemer is 100 meter en de drone moet onder de 50 meter vliegen.
[15] Verordening (EU) 2018/1139 (voetnoot 5). Zie ook: https://www.dronewatch.nl/2019/04/12/dit-is-wat-de-invoering-van-de-europese-drone-regelgeving-gaat-betekenen/.
[16] https://www.dronekiezer.nl/wet-en-regelgeving/
[17] Mensen die niet betrokken zijn bij de uitvoering van de dronevlucht (de bestuurder of de waarnemer).
[18] Kamerstukken II 2018/19, 30806 nr. 48.
