Europees Parlement stemt voor Europese Ontbossingsverordening: gevolgen voor operators en commoditytraders

September 2022

Inleiding

We schrijven oktober 2020: het Europees Parlement heeft zojuist de Europese Commissie gevraagd wetgeving voor te bereiden in het kader van de Europese ‘Green Deal’.[1] Die wetgeving, benodigd voor de verwezenlijking van de doelen van de Green Deal, moet onder andere de wereldwijde ontbossing veroorzaakt door de Europese Unie een halt toeroepen of omkeren.[2] Sindsdien is door de Commissie gewerkt aan een concept Europese Ontbossingsverordening (hierna: ‘het Voorstel’). Het Europees Parlement heeft op 13 september 2022 met een grote meerderheid voor het Voorstel gestemd.[3]

Het Europees Parlement bij monde van rapporteur Hansen (‘Rapporteur’) reageert na de stemming verheugd:

“We are serious about fighting climate change and biodiversity loss. Acknowledging that the EU is responsible for around 10% of global deforestation, we have no choice but to ramp up our efforts to halt global deforestation. If we get the balance right between ambition, applicability and WTO compatibility, this new tool has the potential to pave the way to deforestation-free supply chains.”[4]

Onderhandelingen tussen de lidstaten en het Europees Parlement over de uiteindelijke tekst van de Europese Ontbossingsverordening zullen nu van start gaan. Door middel van ‘amendments’ zal het Voorstel verder worden aangepast en/of uitgebreid.

Het Voorstel heeft mogelijk vergaande gevolgen voor operators en traders in de commodityhandel. In dit blog zet ik niet-uitputtend uiteen (i) op welke specifieke commodities de Ontbossingsverordening betrekking heeft of mogelijk zal hebben, (ii) wat van de betrokken operators of traders wordt verwacht en (iii) over welke maatregelen toezichthouders de beschikking krijgen in het kader van hun handhavingstaken.

De commodities

De grootste drijver achter wereldwijde ontbossing is de uitbreiding van landbouwgrond voor het verbouwen van verschillende commodities. De groeiende wereldbevolking en de groeiende vraag naar landbouwproducten zal de vraag naar landbouwgrond slechts verder doen stijgen.

De Commissie heeft op basis van een kosten-batenanalyse in kaart gebracht voor welke commodities een interventie het meest gunstige resultaat zou opleveren voor het tegengaan van ontbossing.[5] Naar aanleiding van die analyse vallen de volgende commodities onder de reikwijdte van het Voorstel:

Rundvee, cacao, koffie, palmolie, soja en hout;
Producten die de hiervoor genoemde commodities bevatten, daarmee zijn gevoerd of gemaakt. Te denken valt daarbij volgens het Voorstel aan leer, chocola of meubels.

Zoals aangegeven wordt het Voorstel door middel van verschillende amendments mogelijk gewijzigd. Met Amendment 39 wordt de reikwijdte van het voorstel als volgt uitgebreid.

“(…) meat from swine, poultry, and sheep and goats should be covered by this Regulation to ensure that animals raised outside the Union and then imported have been fed with deforestation-free commodities or products. Rubber and maize should also be covered by this Regulation due to their impact on global deforestation.”

Aan bovenstaande lijst wil het Europees Parlement dus nog toevoegen:

Varkensvlees, schapen en geiten, gevogelte, mais en rubber alsmede houtskool en producten van geprint papier.

De ‘cut-off’ datum

Het Europees Parlement toont zich ambitieuzer dan de Commissie voor wat betreft de zogenaamde ‘cut-off’-datum. Daarmee wordt bedoeld dat de hiervoor genoemde commodities niet afkomstig mogen zijn van grond die na 31 december 2019 werd ontbost. Deze cut-off datum valt daarmee een jaar eerder dan de datum die de Commissie had voorgesteld.[6]

Due diligence

“The due diligence procedure required by this Regulation should include four elements: information requirements, risk assessment and risk mitigation measures and reporting obligations.”[7]

Operators en traders die commodities op de Europese markt[8] brengen, worden verplicht due diligence uit te oefenen: zij dienen mogelijke risico’s binnen hun toeleveringsketen in kaart te brengen. In het Voorstel wordt onder meer gedacht aan monitoring via satellietbeelden, plaatselijke ‘field’ audits en isotopenonderzoek zodat de herkomst van producten geverifieerd kan worden. Europese toezichthouders krijgen toegang tot die informatie, waaronder begrepen geografische coördinaten. Geanonimiseerde data zullen beschikbaar zijn voor het publiek.[9]

De Europese Commissie zal landen gaan indelen, of gedeeltes van landen, in laag, standaard of hoog risico gebieden. Daarbij geldt: hoe hoger het risico, hoe meer maatregelen worden verwacht.[10]

De Rapporteur heeft ter voorkoming van een grote administratieve last binnen de gehele keten verduidelijkt dat de due diligence analyse dient te worden uitgevoerd door de operator of trader die de commodity voor het eerst op de Europese markt brengt.[11]

Traceability

Eén van meest innovatieve voorstellen in de concept-tekst ziet op de traceability op basis van geolocalisatie. Met die methode kan ieder stuk (landbouw)grond in kaart worden gebracht. Geolocalisatie wordt ook direct gezien als de grootste uitdaging bij implementatie van het Voorstel.

Om er zeker van te zijn dat een bepaalde commodity ‘ontbossingsvrij’ is, zullen gesegregeerde supply chains moeten worden opgezet. De Commissie erkent dat dit ingewikkeld, tijdrovend en kostbaar is. Zij meent echter, met verwijzing naar GMO-vrije[12] producten, dat het een haalbare kaart betreft.[13]

Kleine boeren

Vooral voor de commodity cacao ziet de Commissie dat het risico hoog is dat kleine boeren worden geraakt door het Voorstel. Het Voorstel moet daarom op een dusdanige wijze worden ontworpen opdat kleine boeren niet worden uitgesloten.

De Rapporteur pleit voor enige flexibiliteit bij maatregelen die van kleine boeren worden verwacht. Verder bepleit hij financiële en technische steun voor deze groep boeren zodat zij kunnen voldoen aan de eisen die op basis van de Verordening worden verwacht.[14] Met Amendment 46 wordt getracht hierin te voorzien.

“The application of the geolocation requirement in sectors where smallholders represent a significant share of producers could be particularly challenging, and guidance as well as technical and financial support should be provided where relevant.”[15]

Handhaving en non-compliance

Volgens het (geamendeerde) Voorstel dienen toezichthouders voldoende controles uit te voeren zodat operators en traders zullen voldoen aan de eisen die de Verordening stelt. Het aantal uit te voeren controles zal afhangen van onder andere het risico, het volume en het tijdstip waarop de risicotaxatie is gedaan.[16] Controles worden in beginsel zonder voorafgaande waarschuwing uitgevoerd.[17]

Operators en traders dienen een risicoanalyse uit te voeren op basis van onder meer de informatie die zij volgens artikel 9 Verordening dienen te verifiëren. Indien het risico van non-compliance niet verwaarloosbaar is, dan wordt het product niet op de Europese markt gebracht en mag het niet worden geëxporteerd.[18]

Indien een operator of trader over nieuwe informatie beschikt waardoor een product/commodity dat/die reeds op de Europese markt is gebracht mogelijk niet langer compliant is,[19] dan dienen ingevolge Amendment 29 de volgende partijen daarvan op de hoogte te worden gebracht:

I. De toezichthoudende autoriteiten van de lidstaat waarbinnen het product op de markt is gebracht;
II. De traders aan wie het product of commodity geleverd is;
III. Bij export uit de Europese markt: de lidstaat waarin het product geproduceerd is.

Indien de autoriteiten bij een controle vaststellen dat een commodity/product niet voldoet aan de eisen die de Verordening stelt, dan dient, samengevat:

a. De operator of trader binnen de daarvoor door de autoriteiten gestelde termijn te zorgen dat alsnog aan de eisen wordt voldaan;[20]

b. Daarbij dient de operator of trader aan te geven welke tekortkoming in de uitoefening van due diligence de non-compliance heeft veroorzaakt.[21]

Indien niet tijdig aan maatregel ‘a’ is voldaan, zullen de autoriteiten ervoor zorgdragen dat de operator of trader het product terugneemt of recallt. Daarnaast gelden mogelijk exportrestricties of zelfs een algeheel verbod.[22]

Van lidstaten wordt verwacht dat zij bij inbreuk op de Verordening ‘penalties’ zullen opleggen aan de betrokken operators of traders. Aan de volgende penalties wordt gedacht.

“This list include fines, the confiscation of the relevant commodities and products as well as the confiscation of revenues, the suspension or prohibition of relevant economic activities and the exclusion from public procurement processes for the operators and traders that violate the Regulation.”[23]

De hoogte van de mogelijk op te leggen boete is in het Voorstel afhankelijk van de omzet van een operator of trader. Uit Amendment 68 volgt dat bezwaar (en beroep) mogelijk is tegen opgelegde penalties.

Nog niet geheel duidelijk is wat de sanctie is indien er sprake is van een blijvende onmogelijkheid om aan de door de Verordening gestelde eisen te voldoen. In het Voorstel is opgenomen dat de commodity zal worden vernietigd. Vernietiging kan volgens de Rapporteur echter niet worden gerechtvaardigd. De Europese Unie heeft zich namelijk gecommitteerd aan een circulaire economie die voedselverspilling waar mogelijk voorkomt. Met Amendment 62 wordt voorgesteld dat blijvende ‘non-compliance’ in beginsel wordt gesanctioneerd met donatie van de commodity of het product aan een goed doel of publiek belang. Indien donatie geen optie is en recycling ook niet, dan zal worden overgegaan tot vernietiging.[24]

Conclusies

Hoewel de uiteindelijke tekst van de Europese Ontbossingsverordening nog niet beschikbaar is, maakt het Voorstel en de daarbij voorgestelde ‘amendments’ wel duidelijk dat de gevolgen voor operators en traders actief in de commodityhandel niet mals zijn.

Anticiperend op inwerkingtreding van de Verordening hebben wij alvast nagedacht over handige clausules in algemene verkoop- en inkoopvoorwaarden van operators en traders. Die clausules beogen eventuele risico’s waar mogelijk uit te sluiten of te beperken, althans te verleggen naar andere contractspartijen.

Heeft u vragen naar aanleiding van deze bijdrage? Neem dan contact op met Thomas Giesbertz.

* * *