De internationale aanpak van ordeverstoringen aan boord van vliegtuigen: wat brengt ons tien jaar Montreal Protocol?

Februari 2025

In de luchtvaartindustrie blijft de problematiek van zogenaamde ‘ordeverstorende passagiers’ ofwel ‘unruly passengers’ een actueel thema. Recent heeft de Minister van Infrastructuur en Waterstaat het idee om het aantal ordeverstorende passagiers terug te dringen door middel van het delen van zwarte lijsten van tafel geveegd.[1] Dit stuit op onbegrip van de luchtvaartmaatschappijen. Steeds vaker worden zij geconfronteerd met passagiers die zich misdragen aan boord van een vliegtuig. Het gaat dan over passagiers die agressief of storend gedrag vertonen, waaronder dronkenschap, fysiek of verbaal geweld, of aanwijzingen van de bemanning weigeren op te volgen. Deze incidenten kunnen de vliegveiligheid ernstig in gevaar brengen en ongemakken veroorzaken voor andere passagiers en de bemanning. Dergelijk incidenten brengen daarnaast ook aanzienlijke kosten met zich mee voor luchtvaartmaatschappijen.

Tijdens de COVID-pandemie is aantal ordeverstoringen in rap tempo gestegen. Volgens de International Air Transport Association (IATA) heeft die trend zich in 2023 doorgezet en is sprake van een blijvende stijging van het aantal incidenten, met maar liefst één ordeverstoring per 480 vluchten.[2] In oktober 2024 is het aantal ordeverstorende passagiers zelfs met 52% bij KLM en 168% bij Transavia gestegen ten opzichte van 2022. Ondanks de campagnes, juridische ontwikkelingen en pogingen tot internationale samenwerking om deze problematiek aan te pakken, gaan ordeverstordende passagiers nog vaak vrijuit.

Deze problematiek benadrukt de behoefte aan een effectief internationaal rechtskader. Het Verdrag inzake strafbare feiten en bepaalde andere handelingen begaan aan boord van luchtvaartuigen (het Verdrag van Tokio) uit 1963 en het Protocol tot wijziging van dit Verdrag (het Montreal Protocol) uit 2014 spelen hierbij een cruciale rol.[3] Echter, de implementatie en handhaving van dit Protocol brengen enkele uitdagingen met zich mee. Een van de complexe vraagstukken waar het Protocol op ziet, is welke staat zijn wetten mag toepassen en tot vervolging mag overgaan ten aanzien van een incident met een ordeverstorende passagier. Dit vraagstuk betreft de zogenaamde ‘rechtsmacht’ van een staat.

Dit blog zal die juridische instrumenten kort bespreken en enkele aspecten belichten die van invloed zijn op het (ontbreken van) succes van het Montreal Protocol 2014.

Ontwikkeling van het juridische kader inzake ordeverstorende passagiers

In 1969 trad het Verdrag van Tokio in werking. Met maar liefst 187 partijen is dit een van de meest succesvolle luchtvaartverdragen. Het doel van het Verdrag is om de veiligheid aan boord van vliegtuigen te waarborgen en om orde en discipline aan boord te handhaven. Daartoe bevat het Verdrag rechtsmachtregels die de staat van registratie van het vliegtuig verplichten om rechtsmacht te vestigen, ongeacht het land waar het vliegtuig zich bevindt.

Echter, de praktijk wees uit dat, ondanks deze regeling, veruit de meeste passagiers die zich aan boord misdragen in de praktijk vrijuit gingen. Volgens IATA was dit voornamelijk het gevolg van gebreken in de rechtsmachtregels. Uit het Verdrag volgt dat bij een internationale vlucht (die aankomt in een andere staat dan de registratiestaat) de staat van landing niet bevoegd is ten aanzien van incidenten. Dat belemmert het aanpakken van incidenten op dergelijke vluchten. Bovendien brengt de praktijk van vliegtuigleasing met zich mee dat ook de staat waar de luchtvaartmaatschappij gevestigd is vaak geen rechtsmacht heeft omdat het vliegtuig elders is geregistreerd. Met het Montreal Protocol werd onder andere beoogd om deze problemen op te lossen.

Tien jaar Montreal Protocol: een ratificatiegolf lijkt uit te blijven

Het Protocol werd aangenomen in 2014 en trad in werking met de 22^e ratificatie (door Nigeria) in 2020.

Het Protocol verplicht niet alleen de registratiestaat, maar onder bepaalde voorwaarden, ook de staat van landing en de staat van de luchtvaartmaatschappij om rechtsmacht te vestigen. De intentie van de opstellers van het Protocol was dat deze wijzigingen de mogelijkheid zou vergroten om passagiers daadwerkelijk te vervolgen en te bestraffen.

Helaas is het Protocol nog geen doorslaand succes. Tot op heden zijn ‘slechts’ 52 staten partij bij het Protocol. Onder andere Nederland, Rusland, Frankrijk en Turkije zijn partij, maar grote luchtvaartlanden zoals de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Canada ontbreken op de lijst.

Het is onduidelijk waarom een grote ratificatiegolf tot nu toe uitblijft. Er worden verschillende verklaringen genoemd:

Staten geven geen prioriteit aan dit onderwerp: vaak is het zo dat een thema als dit pas aandacht krijgt na een incident. Zo zagen we een stijgend aantal ratificaties van het Protocol tijdens de Covid-19 pandemie.
Geen noodzaak: Sommige staten hadden reeds vóór het Protocol hun nationale wetten aangepast, zodat hun autoriteiten rechtsmacht kregen over gebeurtenissen die zich voordoen aan boord van buitenlandse vliegtuigen die op hun grondgebied landen. Niets in het Verdrag of het Protocol weerhoudt een staat immers van de uitoefening van rechtsmacht in overeenstemming met het nationale recht. Een voorbeeld is het Verenigd Koninkrijk, waarbij de toenmalig bevoegde minister verklaarde dat ratificatie van het Montreal Protocol niet noodzakelijk werd geacht, omdat nationale wetgeving reeds in voldoende mogelijkheden tot vervolging voorziet. Ook de Verenigde Staten, Canada en Australië beschikken over vergelijkbare nationale wetgeving.

Inhoudelijke bezwaren: Hoewel hierover weinig bekend is, hebben sommige staten wellicht inhoudelijke bezwaren die hen ervan weerhouden het Protocol te ratificeren. Bij de aanname van het Protocol waren er al bezwaren tegen de uitbreiding van de rechtsmacht. Duitsland was van mening dat dit inbreuk maakt op bestaande internationale rechtsbeginselen en dat het bovendien niet altijd mogelijk zou zijn om incidenten te vervolgen, omdat niet alle staten dezelfde gedragingen strafbaar stellen in hun nationale recht. Daarnaast waren er ook discussies met betrekking tot rechtsonzekerheid voor passagiers die mogelijk geconfronteerd worden met strafwetten waarvan ze op voorhand niet konden weten dat ze van toepassing zouden zijn op hun gedrag. Dit speelt met name als een vlucht uitwijkt en de passagiers die zich misdragen op die plaats worden aangehouden. Bovendien kan de uitbreiding van rechtsmacht juridische procedures compliceren, vooral wanneer meerdere verdragsstaten betrokken zijn en rechtsmacht uitoefenen.

Conclusie

Hoewel het Montreal Protocol een belangrijk middel is om effectief te kunnen optreden tegen het stijgende aantal ordeverstorende passagiers, blijft een grote ratificatiegolf uit. Doordat enkele grote luchtvaartlanden geen partij zijn, blijft de effectiviteit van het Protocol beperkt en de problematiek van ordeverstorende passagiers een uitdaging voor de luchtvaartindustrie. Voor een effectievere aanpak van dit probleem is het van groot belang dat landen hun juridische kaders op elkaar afstemmen, meer landen het Montreal Protocol ratificeren en dat zij zorgen voor een betere samenwerking.

* * *

[1] Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 1181.
[2] IATA Unruly Passengers Fact Sheet (december 2024), te raadplegen op de volgende website: https://www.iata.org/en/iata-repository/pressroom/fact-sheets/fact-sheet-unruly-passengers/
[3] Consolidated text of the Convention on offences and certain other acts committed on board aircraft (Tokyo, 1963) and the Protocol to amend the Convention on offences and certain other acts committed on board aircraft (Montreal, 2014), te raadplegen op de volgende website: https://www.unodc.org/documents/terrorism/News%20and%20Events/Consolidated_Text_1963_Tokyo_Convention-2014_Montreal_Protocol_ENG.pdf